Foto: Rijksoverheid

De uitgestelde aanvullingsbrief op de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) maakt onomwonden duidelijk dat het Rijk de regie voor de fysieke inrichting van Nederland naar zich toe wil trekken. Minister Ollongren laat in de Kamerbrief een aantal keuzes zien die het kabinet daarbij maakt. De vraag is of die ook soelaas bieden voor de uitdagingen van de woningbouw, werkgebieden, duurzaamheid en bereikbaarheid. Stadszaken vroeg het aan een aantal experts. In dit eerste deel: de woningbouw.

De oplopende druk op de leefomgeving vraagt om fundamentele keuzes, schrijft minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Het kabinet geeft daaraan invulling met ‘het sturen op ontwikkeling van het hele stedelijke netwerk Nederland’ en door nieuwe woon- en werklocaties te koppelen aan infrastructuur, met name OV.

‘De ruimte in Nederland is schaars, niet alles kan en niet alles kan overal’, aldus de minister. Het slim combineren van functies staat daarom centraal in de NOVI. Het kabinet maakt nu in aanvulling op de ontwerp-NOVI scherpere keuzes over de toekomstige ontwikkelingen binnen het Stedelijk Netwerk Nederland, in het sturen op de vestiging van distributiecentra en er wordt gewerkt aan een nationale strategie voor het landelijk gebied zodat alle regio’s optimaal benut worden.

Tempo maken

Urgent is de woningbouwopgave. Een miljoen nieuwe woningen hebben we nodig. De eerdergenoemde deadline daarvoor in 2040 heeft het kabinet nu bijgesteld naar 2035. Het kabinet heeft dus haast en wil tempo maken. Die urgentie wordt volgens Ollongren aangewakkerd door cijfers die het CBS onlangs naar buiten bracht. ‘De meest recente prognose van het CBS laat zien dat de bevolkingsgroei groter is dan eerder verwacht. Het aantal inwoners van Nederland stijgt naar 18,5 miljoen in 2030, 19 miljoen in 2039 en 19,6 miljoen in 2060. Deze toename is groter dan de huidige omvang van Den Haag, Rotterdam en Amsterdam samen. Een van de gevolgen is de vraag naar woningen. Voor 2030 moet er op elke 7 tot 8 huizen in Nederland één huis bijkomen. Voor steden als Amsterdam en Den Haag, de regio’s Utrecht en Groningen is de verhouding zelfs 1 op 5.’

‘Wat een verschil in typering van de situatie ten opzichte van de huidige Rijksbouwmeester, die een paar jaar geleden nog vond dat we voldoende woningen hadden in ons land’, zegt Jos Feijtel, lid van het BZK Expertteam Woningbouw. ‘Alle dagdromers worden ruw wakker geschud door de minister. Ze wil het de beleidsmakers in ons land blijkbaar zwaar inpeperen.’

Jarenlang was er sprake van decentralisatie, bezuinigingen en het opheffen van VROM. In 2013 publiceerde de tijdelijke commissie Huizenprijzen het rapport Kosten Koper. De Tweede Kamer had de commissie opdracht gegeven te onderzoeken hoe prijzen en kosten van woningen in Nederland tot stand komen. Gregor Heemskerk, partner en senior adviseur bij de adviesgroep Ruimte, Wonen en Economie bij Twynstra Gudde: ‘Uit het onderzoek blijkt onder meer dat het beleid was van de overheid om schaarste te creëren. De crux was de onjuiste aanname dat de hogere grondopbrengsten – veroorzaakt door schaarste – Rijksbijdragen overbodig zouden maken. Over inzetten van schaarste zei Wim Derksen (vml. Directeur Ruimtelijk Planbureau) destijds: "Je kan in de steden wel meer bouwen, maar dan moet je er wel heel veel geld bijleggen. Of je moet overal nieuwbouw verbieden, dan stijgen de prijzen zodat je in de steden in herstructureringsgebieden kan bouwen. Maar dat is pervers." Het mechanisme dat Derksen pervers noemt, was dus onderdeel van het Rijksbeleid.’

Mede door het jarenlang onvoldoende regie voeren, is momenteel wederom schaarste het gevolg. Des te meer reden voor effectieve regie door de Rijksoverheid, zegt Heemskerk. Over effectieve regie de minister: ‘regie op goed samenspel, zowel publiek als publiek/privaat. Kortom: het voortouw nemen in onze gezamenlijke opgave.’ Maar, zegt Heemskerk, wat betekent dit in de praktijk?

Er zal op heel veel plekken in Nederland gebouwd moeten worden, afhankelijk van de vraag. Die is het grootst in het brede midden van Nederland: het gebied Randstad, Amersfoort, Zwolle, Arnhem-Nijmegen, Brabantse stedenrij. Ook buiten dat brede ‘midden’ zijn belangrijke ontwikkelingen nodig, aldus de minister. Feijtel wijst op de opgave om te zorgen voor 30 procent extra plancapaciteit wegens uitval van plannen. Daarmee moeten dus locaties worden voorbereid voor 1,3 miljoen woningen. Alles bij elkaar gaat het dus voor de komende jaren om de bouw van bijna 90.000 woningen per jaar mogelijk te maken.

In de gebieden met de grootste bouwopgave werkt het kabinet samen met de medeoverheden in woondeals en regionale verstedelijkingsstrategieën. Deze moeten al eind 2020 gereed zijn, schrijft de minister. De strategieën moeten leiden tot voldoende plancapaciteit, bouwsnelheid en keuzes over de juiste locaties, in samenhang met beslissingen over infrastructuur, werklocaties en publieke en private voorzieningen.

Buitenstedelijk

Samen met de regio’s bekijkt het Rijk de mogelijkheden voor woningbouw binnen de centrumstad in combinatie met het OV-netwerk en goede leefomgevingskwaliteit. Daarnaast naar de opties om aan de randen van het stedelijk gebied en in de buurgemeenten te bouwen. Opvallend is dat locaties binnen- én buitenstedelijk tegelijk in kaart worden gebracht. Dat is volgens de minister noodzakelijk om op de snelheid van realisatie te kunnen sturen.

Jan Fokkema, directeur van de NEPROM, is blij dat het kabinet met de Kamerbrief meer realisme uitstraalt als het gaat om de noodzaak om niet meer alleen naar binnenstedelijke woningbouwlocaties te kijken. ‘Ze schuiven langzaam op. Ik vind het bovendien heel positief dat de Rijksoverheid haar verantwoordelijkheid nu meer pakt. De NOVI gaat over de integrale aanpak. Bij de planning van woon- en werklocaties grijpen veel zaken in elkaar, zoals mobiliteit, energietransitie, de kwaliteit van het groen en klimaatadaptatie. De investeringen die de overheid doet in woningbouw, voorzieningen en infrastructuur zijn een belangrijke motor voor de gehele ruimtelijke ontwikkeling. Door te zeggen “Wij gaan sturen op de ontwikkeling van het hele stedelijke netwerk in Nederland” pakt ze haar verantwoordelijkheid en kunnen op een logische wijze op een regionaal niveau de energietransitie, de klimaatadaptie en de kwaliteit van ons landschap daaraan verbonden worden .’

Woningbouwlocaties

Ook Feijtel prijst de wijze waarop het kabinet de regie naar zich toetrekt en meer sturing gaat geven. Toch valt er volgens hem ook wel wat op de Kamerbrief af te dingen. Wie immers had verwacht had dat nu al een aantal grote woningbouwlocaties zou worden aangewezen, wordt teleurgesteld. ‘Maar als ze de stoere toon van de brief vasthouden om een paar provincies te overrulen die nog steeds op de rem staan, dan heb ik er alle vertrouwen in. Als de absolute prioriteit voor woningbouw wordt doorgezet, kunnen we misschien over een aantal jaren iets inlopen op het grote huidige woningtekort van meer dan 300.000 woningen.’

De benodigde daadkracht om daaraan te voldoen is kennelijk alleen te realiseren door de bestuurlijke omgeving te vereenvoudigen en de ruimtelijke ordening gewoon weer stevig aan de leiband te leggen van de Rijksoverheid, schreven Cees-Jan Pen, lector aan Fontys Hogescholen en oud-hoogleraar ruimtelijke planning en erfgoed Joks Janssen eerder in een blog. ‘Na decentralisatie volgt onvermijdelijk recentralisatie? Je zou het bijna gaan geloven. Natuurlijk, verbeteringen zijn mogelijk. Denk bijvoorbeeld aan de regionale doorzettingskracht in het huidige systeem van ruimtelijke ordening. Toch schiet een bijna rituele discussie in termen van centralisatie versus decentralisatie wat ons betreft tekort.’

Dit staat volgens Janssen en Pen nog los van de vraag of de weg vooruit, de weg terug is naar centrale regie. ‘Een dergelijke discussie gaat namelijk voorbij aan de maatschappelijke realiteit, waaraan de ruimtelijke ordening zijn functionaliteit en legitimiteit ontleent. Die realiteit is sinds de Vinex drastisch veranderd. Zo wordt door de voorstanders van een strakke rijksregie in de woningbouw voor het gemak even vergeten dat de ruimtelijk-economische en demografische context en de woningvraag dertig jaar later totaal anders is, dan de voorgestelde rijtjeshuizen in de polder.

Met een brief met getiteld ‘regie en keuzes’ is het natuurlijk de vraag of het Rijk inderdaad keuzes maakt en meer regie neemt. Waar dat het hardste nodig is – de woningbouwproductie – valt dat tegen, zegt Heemskerk. ‘De grote steden en de provincies kunnen tevreden zijn over de voorkeur van het kabinet voor binnenstedelijk bouwen. Zij zijn tegen het bouwen buiten de stad. Het kabinet houdt dus de lagere overheden te vriend, maar de woningbouwproductie wordt onvoldoende geholpen.’

Investeren

Het kabinet koppelt het overleg met provincies en gemeenten aan het initiatief van de NEPROM om per regio een NOVI-alliantie te vormen en samen een regionale investeringsagenda op te stellen. Fokkema daarover: ‘Uitgangspunt daarbij is dat je op regionaal niveau overheden, marktpartijen, maatschappelijke organisaties aan tafel krijgt om met elkaar heel concreet mede op basis van de woningvraag vast te stellen welke locaties je gaat ontwikkelen, met welke functies en wie daarvoor aan de lat staat. Van onderop dus de opgaven en ontwikkelingen definiëren, en van daaruit kijken waar het Rijk mee kan investeren, vanuit die nationale visie. BZK dient wat ons betreft die concrete RIA’s te benutten bij de uitvoeringsstrategie van de NOVI. Dat werkt veel beter dan een breed bestuursakkoord of die paar onduidelijke NOVI-gebieden waar nu sprake van is of die landsdelige omgevingsagenda’s, die veel te globaal blijven. Géén RIA, géén Zwitsers.’

Daarmee is de regierol die het Rijk inneemt een andere dan bijvoorbeeld bij de Vinex, stelt Fokkema. ‘Dat was voor een groot deel top-down. Zo werkt het nu niet meer. Het initiatief ligt bij de regionale alliantie, en de uiteindelijke verantwoordelijkheid bij de gemeentelijke en provinciale overheid.’ Dat de NEPROM, de corporaties en andere marktpartijen nu meebepalen, zorgt ook voor realistischer plannen, verwacht Fokkema. ‘Die 130 procent plancapaciteit die de regio’s nu moeten aantonen, is zeker een stap voorwaarts. Het is essentieel dat het Rijk er bovenop gaat zitten en zorgt dat die cijfers van de plancapaciteit geen papieren werkelijkheid blijven. Het gaat om de plannen die uiteindelijk landen en worden uitgevoerd. De volgende stap is dus realistische, controleerbare en voortschrijdende planningen, zodat we steeds met elkaar kunnen zien waar ze wel en niet worden gehaald, en daar actie op kunnen nemen.’

De vraag is hoe de RIA’s zich verhouden tot recent gesloten Woondeals, merkt Heemskerk op. ‘De minister zegt daar niets over.’ Wel vindt hij het een goede zaak dat private partijen een plek aan tafel krijgen om RIA’s op te stellen. ‘Kunnen private partijen – in die regionale overleggen – voldoende positie krijgen zodat het dogma van hoogbouw en binnenstedelijke bouwen voldoende wordt losgelaten om een versnelling in de woningbouw te krijgen en de jarenlange achterstanden in te lopen?’

Dat zou een goede zaak zijn, stelt Heemskerk. Het is nu immers, meer dan ooit, belangrijk het dogma van binnenstedelijk en buitenstedelijk voldoende los te laten om een versnelling in de woningbouw te krijgen en de jarenlange achterstanden in te lopen. ‘Want bouwen buiten de stad is nu, met een imploderende coronaeconomie, hard nodig. Woningbouw heeft onbetwist een groot effect op de economische groei, direct en indirect. Dus wat is nu echt nodig? Locaties aanwijzen door het Rijk en geld beschikbaar stellen voor infrastructuur en grondaankoop, zowel voor binnen de stad als er buiten. Stimuleer de economie en los tegelijkertijd een urgent en steeds groter wordend maatschappelijk probleem op!’

Stadszaken
Stadszaken
Paulus Borstraat 41 3812 TA Amersfoort
redactie@stadszaken.nl