Onder de Omgevingswet vervalt de vergunningplicht, mits aan de regels wordt voldaan. Maar omgevingskwaliteit laat zich niet in algemene regels vatten.

Omgevingskwaliteit laat zich niet in algemene regels vatten

Wat in het omgevingsplan staat, mag straks zonder vergunning worden gebouwd. Tóch zullen ruimte-ambtenaren en adviseurs een vergunning nodig hebben om te motiveren dat de omgevingskwaliteit door het project verbetert, verwacht Flip ten Cate van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit.

De Omgevingswet is een revolutionaire wet. Niet eens zozeer door de nieuwe instrumenten die de wet biedt, maar vooral vanwege de omslag in het denken. Dan moeten ambtenaren, adviseurs en initiatiefnemers die andere manier van denken echter wel gaan toepassen, anders is het oude wijn in nieuwe zakken.

De eerste grote verandering van de Omgevingswet is het afscheid van een overheid die harde en absolute grenzen stelt. De nieuwe overheid bepaalt samen met zijn inwoners wat de gemeenschap belangrijk vindt.
Het afscheid van het denken in hokjes is de tweede grote verandering. De regels voor milieu, natuur, landschap, bouwen, water, (brand)veiligheid, monumentenzorg, infrastructuur; ze komen allemaal samen in de nieuwe Omgevingswet.

Omgevingsvisie

Het belangrijkste instrument van de Omgevingswet is de omgevingsvisie die elke overheid moet opstellen. In die omgevingsvisie bepaalt de overheid samen met de inwoners de waardering voor de bestaande leefomgeving: waar is het al goed en waar is dringend een verbetering gewenst? Zo’n omgevingsvisie moet in de waardering alle aspecten betrekken: van de milieu- en waterkwaliteit tot en met de leefbaarheid en ‘schoonheid’ van de gebouwde omgeving. Ook stellen overheid en inwoners een wenslijst op, of een agenda voor de toekomst.
In al zijn veelomvattendheid is de omgevingsvisie tegelijk een tamelijk vrijblijvend instrument; de echte regels, die er natuurlijk wel degelijk zijn, staan elders.

Geen vergunning voor groen licht

Want uiteraard is in veel gevallen toestemming nodig en zijn er ook absolute verboden. Deze zijn vervat in de Algemene Regels, waar elk initiatief aan moet voldoen. Maar hier is geen vergunningensysteem aan gekoppeld. Vergelijk het met een verkeerslicht: rood betekent stoppen, groen doorrijden. In de wereld van ruimtelijke ordening en milieu was tot dusverre een vergunning nodig om door te rijden, ook als het verkeerslicht op groen stond. Daar komt een einde aan. Als iets is toegestaan, bijvoorbeeld in de regels voor bouwen, in de regels voor uitstoot van vuile stoffen of in het nieuwe bestemmingsplan, dan is geen vergunning meer nodig. Alleen als een afweging wordt gemaakt, geldt nog de eis tot vergunning. Bijvoorbeeld als er verschillende interpretaties van een regel mogelijk zijn en de overheid invloed wil houden op de ‘juiste’ of ‘beste’ interpretatie.

Stimulansen

De Algemene Regels worden vastgelegd in Algemene Maatregelen van Bestuur, en zijn daarmee voor heel Nederland hetzelfde. Wel kunnen provincies, waterschappen of gemeenten eigen algemene regels toevoegen, die voor het hele of voor delen van het grondgebied gelden. Zo hebben Utrecht en Rotterdam vastgelegd dat dieselauto’s van vóór een bepaald bouwjaar een deel van de stad niet in mogen.
De algemene regels die provincies, waterschappen en gemeenten toevoegen, komen te staan in de omgevingsverordening (provincies en waterschappen) en het omgevingsplan (gemeenten). De provincies kennen nu al een omgevingsverordening; voor gemeenten vervangt het omgevingsplan het oude bestemmingsplan.

Het omgevingsplan bevat straks alle algemene regels die voor een gebied gelden. Niet alleen de ‘ruimtelijk relevante’ regels waartoe het bestemmingsplan zich nu beperkt, maar ook regels over het uiterlijk van bouwwerken, het geluidsniveau, de maximale duur van een evenement of de begroeiing in het park. Alle maatschappelijke doelen uit de gemeentelijke omgevingsvisie zullen via regels in het omgevingsplan worden gestimuleerd. Opmerkelijk is dat de regels niet dienen te worden geformuleerd als verboden; het zijn stimulansen. Waar in het bestemmingsplan stond: 'een bouwwerk mag niet in strijd zijn met redelijke eisen van welstand', staat in het omgevingsplan: 'de gemeente vraagt in deze straat om extra aandacht voor het uiterlijk van bouwwerken'.

Voor interpretatie vatbaar

Iedereen die zich aan de algemene regels houdt, kan zonder vergunning met zijn project starten. Voor simpele, veel voorkomende bouwwerken waar geen ontwerper aan te pas komt – schuttingen, carports, schuurtjes, dakkapellen – zijn zulke eenduidige regels misschien op te stellen. Maar veel regels in het omgevingsplan zullen voor interpretatie vatbaar zijn en in dat geval is wél een vergunning nodig. Want wat als het gaat om ontwerpen waar creativiteit en vakmanschap aan te pas komt? Dan kun je niet met ondubbelzinnige ontwerpregels aankomen. Die maken immers een eind aan iedere ontwerpvrijheid. En wat als gemeenten extra aandacht willen geven aan ruimtelijke kwaliteit? Dan is het zaak in het omgevingsplan beleidsregels op te nemen waarin criteria staan, waaraan de extra aandacht wordt afgemeten. Net als nu kunnen die criteria van gebied tot gebied verschillen en voor meerdere interpretaties vatbaar zijn.

Feitelijk kunnen gemeenten dus de huidige praktijk van gebiedsgerichte welstandscriteria gewoon voortzetten, en het staat ze eveneens vrij om een welstandscommissie in te schakelen voor de vraag of aan de criteria wordt voldaan. Maar er is een groot verschil met de huidige situatie. Nu zijn welstandsregels verplicht, maar is er ruimte om het welstandsbeleid desondanks af te schaffen. Straks is niets verplicht, maar kan een gemeente besluiten om regels over ruimtelijke kwaliteit in het omgevingsplan op te nemen.

Onder de Omgevingswet vervalt de vergunningplicht, mits aan de regels wordt voldaan. Maar omgevingskwaliteit laat zich niet in algemene regels vatten.

Amersfoort: creatieve ontwerpen ontsnappen aan eenduidige regels

 

Overtreden mag soms

De Algemene Regels, of die nu van rijkswege zijn vastgesteld of zijn opgenomen in de provinciale verordening dan wel het gemeentelijke omgevingsplan, zijn niet absoluut. In het belang van een goede omgevingskwaliteit kunnen die regels worden overtreden. Dat moet de vergunningverlener goed motiveren, tegenover de volksvertegenwoordiging en in laatste instantie ook tegenover de rechter. En er zijn absolute ondergrenzen die te maken hebben met gezondheid, veiligheid of internationale verplichtingen.

Het bevoegd gezag dat de vergunning verleent, moet zeker weten dat de maatschappelijke meerwaarde groter is dan het verlies aan de waarde die terzijde wordt geschoven. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat de vraag naar wonen boven de winkels in de Utrechtsestraat in Amsterdam zó groot is dat het ernstige lawaai van de tram voor lief wordt genomen.
De vergunningverlener moet ook weten hoe ernstig de afwijking van de regel is – betekent de overschrijding van de milieunorm een hoger sterfterisico? – en of dat opweegt tegen de meerwaarde van het project als geheel. Afwijken van de regel is tenslotte alleen toegestaan als het de doelen uit de omgevingsvisie dichterbij brengt. De meerwaarde van een project dat afwijkt van een algemene regel is dus altijd een ‘integrale’ meerwaarde: het gaat om een goed ontwerp dat schoonheid toevoegt, maar ook de gebruikswaarde verhoogt én een duurzaam karakter heeft: people, planet & profit.

Brede adviescommissie in huis

In de Omgevingswet wordt niets geregeld over een welstandscommissie. Wel is er een onafhankelijke gemeentelijke adviescommissie verplicht, die adviseert over verbouwingen van rijksmonumenten en voor veranderingen in een rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht.

Daarmee heeft de gemeente dus een verplichte adviescommissie in huis, die in een verbrede samenstelling ook kan worden gebruikt voor andere adviezen over omgevingskwaliteit. Adviezen over het uiterlijk van bouwwerken en adviezen over de vraag of de meerwaarde van een bepaald project opweegt tegen het afwijken van het omgevingsplan. Hoe groter de afwijking van de algemene regel, hoe zwaarder de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag om het besluit goed te motiveren. Voor die motivatie is, volgens de Raad voor de Leefomgeving, een advies van een onafhankelijke meerwaardecommissie noodzakelijk.

De huidige welstands- en monumentencommissie zou onder de Omgevingswet uitstekend kunnen evolueren tot een adviescommissie die initiatiefnemers en gemeente helpt om van een louter privaat project een project te maken met maatschappelijke meerwaarde. In de parlementaire behandeling van de Omgevingswet is dat perspectief wel degelijk geschetst. De wet maakt een dergelijke adviesrol ook zeker mogelijk, maar vereist is hij tot dusverre niet.

Voor de borging van ruimtelijke kwaliteit bevat de Omgevingswet dus een bedreiging – de zaak wordt nog facultatiever dan hij al was. Tegelijkertijd zijn er veel meer mogelijkheden voor gemeenten om omgevingskwaliteit zowel in het beleid als in het activeren van de maatschappij centraal te stellen, op de manier die het beste bij de lokale gemeenschap past.

Stadszaken

 

Stadszaken
Paulus Borstraat 41 3812 TA Amersfoort
redactie@stadszaken.nl