Foto: Pixabay

Beperkingen in winkelvestiging blijft toegestaan, mits in lijn met de Europese Dienstenrichtlijn

In Den Haag wordt vandaag de handreiking ‘Dienstenrichtlijn en ruimtelijke ordening’ gepresenteerd. Overheden kunnen deze richtlijn gebruiken om te toetsen of het brancheringsbeleid uit hun bestemmingsplan in lijn is met de Europese Dienstenrichtlijn.

De belangrijkste aanleiding voor het opstellen van de handreiking is de zaak tussen Visser Vastgoed en de gemeente Appingedam (meer daarover lees je hier). Hierin bepaalde het Europese Hof van Justitie vorig jaar dat detailhandel een dienst is. De uitspraak zette het brancheringsbeleid van overheden onder druk. 'Boosdoener' is de Europese Dienstenrichtlijn, die uitgaat van vrije vestiging van diensten en dus - volgens het Hof - ook van detailhandel.

De uitspraak zorgde voor veel onzekerheid onder gemeenten en provincies, die vaak van het brancheringsinstrument gebruikmaken om hun binnensteden compact te houden. Daarbij wordt veelal geen rekening gehouden met de Dienstenrichtlijn. Wat mag er wel en niet, wat kan er fout gaan, lopen zij ook risico op een dergelijke zaak als in Appingedam?

‘In Nederland maken we vaak de keuze om een bepaalde branche op een bepaalde locatie te vestigen. De handreiking geeft antwoord op de vraag hoe we dit kunnen realiseren binnen de kaders van de Dienstenrichtlijn’, vertelt Kim Ruijs, projectleider regionale afstemming Retailagenda, een van de partijen die meewerkte aan de handreiking. ‘De centrale vraag is of onderscheid maken in een bepaalde branche nog steeds mag. Ja, dat kan, maar onder bepaalde voorwaarden. De handreiking geeft stap voor stap antwoord op hoe het bestemmingsplan aan die voorwaarden voldoet.’

Beperkingen in vestigingsbeleid zijn nog steeds toegestaan, mits in lijn met de eisen van de Europese Dienstenrichtlijn. Dat betekent dat deze ‘non-discriminatoir’ en ‘noodzakelijk’ zijn en een gekozen maatregel ‘evenredig’ is. Dit laatste houdt in dat een regel niet verder mag gaan dan nodig om zijn doel te bereiken en dat het niet mogelijk is dit doel te bereiken met maatregelen die minder beperking opleggen. Het beleid moet aan alle drie de eisen voldoen. Om dit te staven is onderzoek nodig.

Risico-Inventarisatie

In bestaande bestemmingsplannen is vaak geen rekening gehouden met de Dienstenrichtlijn. Voor provincies en gemeenten is het zaak de risico’s goed in kaart te brengen en - als er risico’s zijn - hierop te anticiperen, vertelt Ruijs. Dat betekent dat zij een extra handeling moeten doen. Met een risico-inventarisatie in de handreiking kan getoetst worden of het beleid dat er ligt risico’s bevat; dingen die mogelijk in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Er zijn drie scenario’s mogelijk: (1) het bestemmingsplan voldoet aan de eisen, (2) het bestemmingsplan voldoet, maar de argumenten moeten aangescherpt of (3) beide zijn onvoldoende en het bestemmingsplan vraagt om een aanvulling. Ook voor provincies geldt dat keuzes beter onderbouwd moeten worden. In de Dienstenrichtlijn is voor hen een apart hoofdstuk opgenomen.

Betekenis voor gemeenten en provincies

De handreiking is een uitgave van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en kwam tot stand met provincies, de VNG en inhoudelijke partners en is volgens Ruijs een mooi voorbeeld hoe door samenwerking een product ontstaat van landelijk nut. De zaak Appingedam heeft laten zien hoe het aantonen te voldoen aan de drie criteria in de praktijk kan verlopen en dat er mogelijkheden zijn branchering toe te passen. Ruijs: ‘Het zou zonde zijn als provincies en gemeenten dit zelf opnieuw moeten uitvinden.’

Andere gemeenten kunnen zeker hun voordeel doen met het Appingedamse onderzoek en met de uitspraak, meent Annalies Usmany-Dallinga, als wethouder ruimtelijke ordening betrokken gedurende het hele proces, dat bijna tien jaar duurde. ‘Iedere wethouder zal merken dat de partijen die een beroep op de Dienstenrichtlijn doen, hierbij grote belangen hebben. Vandaar dat partijen zeker vasthoudend zullen zijn. En het is niet zomaar dat je zo’n procedure wint. Daar is echt heel wat voor nodig. In Appingedam hebben we voor andere gemeenten hopelijk een goede basis gelegd. Gemeenten kunnen in ieder geval aan de hand van het Appingedamse onderzoek en de uitspraak en van andere uitspraken een zorgvuldiger afweging maken. Dat is ook gunstig voor de ondernemers en is de winst van de Appingedamse procedure.’

Doet de handreiking de rust onder provincies en gemeenten wederkeren? Henk Kats, senior beleidsmedewerker bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken, laat in een reactie weten dat de handreiking een goed uitgangspunt vormt. ‘De referenties zijn helder en de handreiking biedt voldoende handvatten om aan de slag te gaan.’ Hij geeft aan dat nog niet helder is welke invloed de Omgevingswet op de handreiking zal hebben. ‘Maar ik verwacht dat de impact klein zal zijn. De regels voor het opleggen van beperkingen zijn helder. Mochten we straks met de Omgevingswet, die zich niet tot ruimtelijke ordening beperkt, toch tegen vragen aanlopen, dan ligt de handreiking er al en kunnen we snel schakelen.’  

Terugblik

Terugkijkend op het proces, zegt Usmany, blijkt dat het bepalend is geweest steeds alert te zijn bij iedere stap die gezet wordt, zowel door jezelf als door de tegenpartij. ‘We hebben vastgehouden aan de ingezette koers en dat is bij zo’n langdurig proces echt cruciaal. Ook het steeds opnieuw betrekken van nieuwe mensen bij dit proces is van invloed geweest.’ Ze heeft het proces ervaren als een hechte samenwerking tussen gemeente en meerdere professionele partijen, die elk op een andere manier tegen zo’n dossier aankijken. ‘En dat goed combineren en aansturen heeft ervoor gezorgd dat we als gemeente een sterke positie konden innemen.’

‘Eerlijk gezegd had ik zo’n tien jaar geleden toe dit allemaal begon, geen idee waar we aan begonnen en wat ons allemaal te wachten stond’, concludeert Usmany. ‘Dat het ons gelukt is, is voor Appingedam een grote winst, ik denk ook voor andere gemeenten. Hopelijk draagt het allemaal bij aan vitalere binnensteden. Ik ben trots op het resultaat en ik had het niet willen missen.’

Henk Kats roept gemeenten en provincies op de handreiking vooral te bekijken en aan te geven als er dingen onduidelijk zijn of om aanpassing vragen. Ook wordt een postbus geopend voor vragen of suggesties. Het naslagwerk is te vinden via deze link.
Stadszaken
Stadszaken
Paulus Borstraat 41 3812 TA Amersfoort
redactie@stadszaken.nl