Vorig jaar bepaalde het Europese Hof van Justitie dat detailhandel een dienst is. Deze uitspraak zette het winkelconcentratiebeleid van gemeenten onder druk. 'Boosdoener' is de Europese Dienstenrichtlijn die uitgaat van vrije vestiging van diensten en dus - volgens het Hof - ook van detailhandel. In afwachting van definitieve jurisprudentie over de kwestie, heerst veel onzekerheid onder gemeenten en provincies. Wat mag straks wel en niet, wat kan er fout gaan? Op vastgoedbeurs Provada presenteerden de Retailagenda, ministeries van BZK en EZK, het IPO en de VNG een Risico-inventarisatie Dienstenrichtlijn, waarmee zij decentrale overheden een helpende hand bieden.

Ruimtelijk ordenen op detailhandel mag nog wel, maar moet nu zeer goed verantwoord worden. Dat is een van de belangrijkste conclusies uit de risico-inventarisatie, die met behulp van Rho adviseurs, Locatus en Bureau Stedelijke Planning is opgesteld.

Met de inventarisatie willen de betrokken partijen duidelijkheid bieden in de onzekerheid die de zaak Visser Vastgoed – Appingedam veroorzaakt. Bij deze zaak vocht eigenaar van een leeg pand op een perifere locatie het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam aan, dat de vestiging van een Bristol in het pand zou beletten. De zaak werd door de Raad van State doorgespeeld naar het Europese Hof van Justitie. Het oordeel van het Hof: detailhandel is een dienst en geniet in principe vrijheid van vestiging. De Raad van State maakt nu op basis van de uitspraak van Hof een eigen afweging en doet naar verwachting over tien weken een definitieve uitspraak in de zaak in Appingedam.

Drie principes

Koos Seerden, directeur Rho adviseurs: ‘Ruimtelijk brancheringsbeleid voeren mag van het Hof nog wel, mits aangetoond kan worden dat dit beleid ‘non-discriminatoir’ en ‘noodzakelijk’ is en de gekozen maatregel ‘evenredig’ is. Dit betekent dat er in een bestemmingsplan niet mag worden geordend op basis van de nationaliteit van de retailer, dat de maatregel het algemeen belang moet dienen en dat de maatregel niet verder moet gaan nodig is. Als je dit niet goed doet als gemeente, kan een retailer het beleid aanvechten en gelijk krijgen.’

Volgens Brigit Gerritse, programmamanager Retailagenda en directeur van de Nederlandse Raad van Winkelcentra, staat er veel op het spel: ‘Gemeenten en provincies hebben decennialang gebouwd aan een retaillandschap dat bijdraagt aan levendige en aantrekkelijke binnensteden. De bepaling dat detailhandel een dienst is, zet die ambitie onder druk. Zonder locatiebepalingen ontstaan donutsteden zoals je die nu al in bijvoorbeeld Frankrijk ziet, met lege en onaantrekkelijke centra.’

Wat te doen als gemeente

De definitieve uitspraak van de Raad van State in de zaak Visser Vastgoed – Appingedam, waar de richtinggevende jurisprudentie uit volgt, wordt over tien weken verwacht, maar nu al kunnen gemeenten zich voorbereiden op de Dienstenrichtlijn, die ooit door eurocommissaris Bolkestein van Interne Markt is ingevoerd. Dat is ook nodig, want er lopen op dit moment meerdere zaken in navolging van ‘Appingedam’.

In de risico-inventarisatie wordt geadviseerd om je als gemeente de volgende vragen te stellen:

  • Waar liggen de bestemmingen met een regeling voor detailhandel?
  • Op welke locaties zijn vestigingsbeperkingen opgenomen voor detailhandel? En wat zijn deze beperkingen?
  • Zijn die beperkingen gemotiveerd met beleid?

Indien het antwoord op de derde vraag ‘ja’ is, moet worden gekeken of deze motivatie overeenkomstig is met de drie criteria uit de dienstenrichtlijn (non-discriminatoir, evenredig en noodzakelijk). Indien dit het geval is, loop je als gemeente geen risico. Als dit niet het geval is, kun je jezelf als gemeente twee vragen stellen:

  1. Wat gebeurt er als de beperking voor detailhandel in het bestemmingsplan vervalt? Als uit analyse blijkt dat het effect van het vervallen van de beperking minimaal of niet aanwezig is, kun je de beperking zelf schrappen.
  2. Wat is het risico dat een ongewenste ontwikkeling op de betreffende locatie op korte termijn daadwerkelijk zal plaatvinden? Als blijkt dat op de betreffende locatie een sterke functie zit, zoals een supermarkt die waarschijnlijk niet snel zal verhuizen, is actie op korte termijn niet noodzakelijk.

Als blijkt dat het vervallen van beperkingen wel degelijk ongewenste effecten heeft, bijvoorbeeld op de leefbaarheid van de binnenstad, en het risico bestaat dat een initiatiefnemer op het gaatje inspeelt, is actie genoodzaakt. De vestigingsbeperking of het beleid moet worden aangepast.

Volgens Koos Seerden hoeven gemeenten echter niet in paniek raken: ‘Wij horen van gemeenten dat retailers bij hen aankloppen die meteen een ongewenste locatie willen betrekken. Gemeenten schrikken daar dan van, maar in de praktijk heb je meer tijd. De retailer moet eerst een zaak aanspannen bij de rechter. Bovendien kun je als gemeente een voorbereidingsbesluit nemen, waarmee je extra tijd creëert om het bestemmingsplan aan te passen.’

Hoe nu verder

‘Het gaat om een voorlopig advies,’ benadrukt Seerden. ‘Pas na de definitieve uitspraak in Appingedam wordt duidelijker hoe je hier als gemeente mee om moet springen. We weten bijvoorbeeld nog niet zeker waar een ruimtelijke onderbouwing van vestigingsbeperkingen precies aan moet voldoen. Wel weten we zeker dat ongemotiveerde beperkingen echt niet meer kunnen. Beperkingen moeten gegrond zijn in beleid.'

Volgens de Rho-directeur kan de dienstenrichtlijn bovendien op langere termijn juist tot betere binnensteden leiden. ‘Gemeenten worden nu gedwongen tot beter nadenken over hun brancheringsbeleid. Dat zal uiteindelijk juist tot betere structuren leiden.’

Ook interessant: 'Oeps, weer een winkel waar je het niet wilt'
Stadszaken
Stadszaken
Paulus Borstraat 41 3812 TA Amersfoort
redactie@stadszaken.nl