Appingedam

Foto: Wikimedia; centrum Appingedam

Retail is een dienst, oordeelt het Europees Hof van Justitie, en dienstverlening is in beginsel niet aan ruimtelijke kaders gebonden. Dat kan in het voordeel werken van winkelketen Bristol, dat een filiaal wil openen buiten het centrum van Appingedam. Het diensten-oordeel van het Hof legt daarmee een potentiële bom onder het winkelconcentratiebeleid dat veel gemeenten hanteren.

Het Hof deed haar uitspraak naar aanleiding van vragen door de Raad van State. In het kort betekent het oordeel van het Hof dat gemeenten hun brancheringsregelingen beter moeten onderbouwen dan voorheen, met een analyse met specifieke onderzoeksgegevens, bijvoorbeeld om aan te tonen dat er een relatie tussen het beleid en leegstand is. Als een gemeente dit niet doet, is de kans groot dat een vastgoedeigenaar die het beleid bij de rechter aanvecht, gelijk zal krijgen.

Visser Vastgoed versus Appingedam

De oorsprong van de uitspraak vinden we in de zaak Visser Vastgoed Beleggingen BV tegen gemeente Appingedam.  Aike Kamphuis, advocaat omgevingsrecht bij AIM Advocaten en lid van de commissie Overheid & Beleid van de Nederlandse Raad van Winkelcentra, vertelt op het Zomercongres van de Retailagenda: ‘Visser Vastgoed wilde buiten het centrum van Appingedam een Bristol onderbrengen in een bestaand winkelpand. Zo’n schoenenwinkel is reguliere detailhandel, maar de gemeente wil in navolging van haar bestemmingsplan buiten het centrum alleen volumineuze detailhandel, want reguliere handel zou bezoekers uit het centrum wegtrekken en zo leegstand veroorzaken. Winkels als de Bristol werden in het bestemmingsplan dus niet toegestaan.’

Dienst of geen dienst

Visser Vastgoed was het oneens met de gemeente en ging in beroep bij de Raad van State. Het argument van het vastgoedbedrijf: dit is een ongerechtvaardigde belemmering van vrijheid vestiging van diensten.

Normaliter zou de zaak snel zijn afgehandeld. Om recht te hebben op ‘vrijheid van vestiging van diensten,’ zoals bepaald in de Europese Dienstenrichtlijn (zie kader), moet er sprake zijn van een dienst. De Raad van State is altijd zeer duidelijk geweest: detailhandel is geen dienst. Had de Raad deze lijn aangehouden, dan zou de zaak Visser Vastgoed tegen Appingedam snel in het voordeel van de gemeente beslecht zijn.

Weifelende staatsraad

Nu ligt het echter gecompliceerder. De Raad twijfelde over haar eigen te varen koers, door recente uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie. ‘De Raad speelde de zaak in 2016 dus door naar het Europees Hof,’ vertelt Kamphuis. ‘Daarbij stelde zij een aantal prejudiciële vragen: is detailhandel een dienst? Geldt de dienstenrichtlijn ook voor zuiver interne, dus niet grensoverschrijdende situaties? Is de Dienstenrichtlijn van toepassing op voorschriften van ruimtelijke ordening, zoals de brancheringsregeling in het bestemmingsplan van Appingedam?’

Over de eerste twee vragen was het Hof, dat zijn uitspraak op 23 januari 2018 deed, kort en duidelijk: detailhandel is een dienst en de Dienstenrichtlijn geldt ook voor interne situaties. Bij de derde vraag wordt het echter ingewikkelder, zegt Kamphuis: ‘Het Hof oordeelde dat een gemeente brancheringsregelingen mag treffen, dergelijk beleid voeren is dus niet verboden. Een gemeente moet haar beleid echter wel goed kunnen beargumenteren; er is sprake van een ‘aan evaluatie onderworpen eis.’

Evenredigheid aantonen

‘Aan evaluatie onderworpen eis’ betekent in de praktijk dat beperking van detailhandel is toegestaan, mits deze noodzakelijk en evenredig is. ‘Het doel van de maatregel moet het algemene belang dienen en de maatregel moet geschikt zijn om het nagestreefde doel te halen. Daarbij moet ook worden gekeken of het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt,’ zegt Kamphuis.

Wat betreft de noodzakelijkheid van het beleid van de gemeente gaven het Europees Hof en de Raad van State Appingedam gelijk. Volgens het Hof dient het voorkomen van leegstand het algemene belang, de Raad van State legitimeert dit verder mede met verwijzing naar het hoge percentage leegstand in Appingedam en de ligging van de gemeente in een krimpregio.

Of het brancheringsbeleid ook evenredig is, staat echter nog ter discussie. De Raad van State oordeelde dat de stelling van Appingedam, dat leegstand in het centrum toe zal nemen zonder brancheringsbeleid, ‘wellicht kan kloppen.’ Gelijk krijgt de gemeente echter niet, omdat de stelling is gebaseerd op algemene ervaringsregels. ‘Om daadwerkelijk te voldoen aan het criterium evenredigheid, moet de gemeente de stelling onderbouwen met een analyse met specifieke gegevens,’ zegt Kamphuis.

De bal ligt nu dus weer bij Appingedam. De gemeente heeft van de Raad van State de opdracht gekregen om beter gefundeerd onderzoek te doen. De Raad doet een aantal aanbevelingen voor dit onderzoek. ‘Appingedam kan de stelling bijvoorbeeld aannemelijk maken met een analyse aan de hand van gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek, of aan de hand van resultatenonderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op lokaal niveau,’ zegt Kamphuis. De gemeente heeft een half jaar om het onderzoek uit te voeren. Daarna zal de Raad van State zich weer over de zaak buigen.

Consequenties voor heel Nederland

Appingedam is niet uniek in haar winkelbeleid. Veel Nederlandse gemeenten kiezen voor vergelijkbare brancheringsregelingen om eigen binnensteden vitaal en vol te houden. Ook diverse provincies hebben brancheringsbeleid vastgesteld. De uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie en de uiteindelijke uitspraak van de Raad van State in de zaak Visser Vastgoed tegen Appingedam zal dan ook voor deze gemeenten en provincies gevolgen hebben. Kamphuis: ‘Ongeacht van wie in de zaak wint, verwacht ik een grote toename in het aantal rechtszaken over dit onderwerp. Ik zie het nu al in mijn dagelijkse praktijk. In een aantal zaken waar ik momenteel bij betrokken ben, wordt een beroep gedaan op het oordeel van het Hof.’

Gemeenten die willen voorkomen dat ze links en rechts voor de rechter moeten verschijnen, moeten ervoor zorgen dat hun brancheringsregelingen voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid. ‘Gemeenten en provincies moeten vooral aan de slag met motivering en kritisch voorsorteren op de Europese eisen. Dat zal een extra inspanning vergen, maar je kunt als gemeente je ogen hier niet voor sluiten,’ zegt Kamphuis.

Dat zal volgens de advocaat niet voor elke gemeente even makkelijk zijn: ‘In Appingedam wordt het doel als algemeen belang gezien, mede doordat de gemeente in een krimpregio ligt en een hoog percentage leegstand kent. Je hebt in Nederland andere gemeenten, zoals bijvoorbeeld Amsterdam, waar deze aspecten niet of minder relevant zijn, maar waar ook strenge brancheringsregelingen van kracht zijn. Het kan voor zo’n gemeente moeilijker worden om die te rechtvaardigen.’

De Europese Dienstenrichtlijn
De Dienstenrichtlijn zorgt ervoor dat dienstverleners in de Europese Unie zich onbelemmerd in een andere lidstaat kunnen vestigen of tijdelijk diensten kunnen verrichten. Het doel hiervan is dat dienstverleners, bijvoorbeeld bouwondernemingen, organisatoren van evenementen, horeca-exploitanten, kappers en zelfs iemand die een snuffelmarkt wil organiseren, overal in de Europese Unie gemakkelijk aan de slag kunnen. ‘Ter verzekering van vrijheid van vestiging diensten, bevat Dienstenrichtlijn regels over het vergunningsstelsel voor diensten en eisen aan diensten,’ legt Kamphuis uit.
Ook interessant: 'Blurring: hoe meer, hoe beter; hef alle verschillen tussen horeca en winkel op'
Stadszaken

 

Stadszaken
Paulus Borstraat 41 3812 TA Amersfoort
redactie@stadszaken.nl