Foto: Koopmansplein in Assen, door OKRA Architecten

Als gemeente kun je met aanbestedingsprocedures sturen op realisatie van een innovatief en klimaatadaptief plein. Maar hoe doe je dit precies? En hoe zorg je dat dergelijke doelen daadwerkelijk worden verwezenlijkt? We zetten de voor- en nadelen van vier opvallende aanbestedingsvormen voor u op een rij, zodat u zelf aan de slag kan met innovatief aanbesteden.

Hoe je een plein aanbesteedt, kan grote invloed uitoefenen op het eindresultaat. ‘Er bestaan veel verschillende contract- en aanbestedingsvormen’ zegt Joost Engelhart, senior adviseur contracten bij ingenieurs- en adviesbureau Antea Group. ‘Elk heeft zijn eigen voor- en nadelen voor innovatie.’ De adviseur wijst op de centrale uitdaging bij het uitbesteden van een innovatief plein, die in de verschillende procedures steevast terugkomt. ‘Nieuwe en innovatieve materialen, die je nodig hebt voor een klimaatadaptief plein, brengen een risico voor de aannemer met zich mee. Hij weet namelijk nog niet precies hoe duurzaam en levensbestendig deze materialen zijn en kan dus niet goed inschatten wat de kosten op de langere termijn zijn. De vuistregel is dus: hoe meer verantwoordelijkheid de markt voor de levenscyclus van de materialen draagt, hoe minder innovatief het plein zal zijn.’

Een andere uitdaging zit in de druk die de innovatie op de uitvoerende partij legt. Ten tijde van de economische crisis konden gemeenten redelijk weerstandloos hoge eisen stellen aan uitvoerende partijen, omdat deze door een gebrek aan werk weinig keuze hadden in welke projecten zij konden uitvoeren. In de huidige hoogconjunctuur, waarin veel ontwikkeld en gebouwd wordt, geldt deze pakken-wat-je-pakken-kan-mentaliteit niet langer. ‘Doordat opdrachten rijkelijk voorhanden zijn, kunnen uitvoerende partijen kieskeurig zijn en moeilijke innovatieve opdrachten mijden. Te veeleisende opgaven zijn voor hen minder aantrekkelijk.’

Aan de opdrachtgever dus de taak om een aanbestedingsvorm toe te passen die balanceert tussen de twee uitdagingen en zo veel mogelijk innovatie. Vanuit dit oogpunt duiden we hier de voor- en nadelen van vier aanbestedingsvormen die afwijken van de traditionele gang van zaken: het bouwteam, design and construct, innovatiepartnerschap en DBFMO.

1. Bouwteam: favoriet onder gemeenten

Het bouwteam is een integraal samenwerkingsverband tussen de opdrachtgevende gemeente, adviseurs en uitvoerende partijen. Bij een traditionele RAW-procedure legt de opdrachtgever in het bestek precies vast wat de gewenste oplossing is, die de aannemer vervolgens mag realiseren. Bij het bouwteam is geen sprake van deze strikte scheiding tussen ontwerp en uitvoer en is er meer overleg. 

Door de integrale opzet van het bouwteam kan de opdrachtgever sterk leunen op de expertise van de uitvoerende aannemer. Vanuit deze expertise kan de bouwondernemer suggesties doen met betrekking tot kosten, kwaliteit en efficiëntie van de uitvoer van het plan. Het bouwteam geniet daardoor veel enthousiasme onder gemeenten. ‘Het bouwteam wordt door gemeenten omarmd als manier om snel en efficiënt tot innovatieve oplossingen te komen,’ zegt Engelhart. Zo werd de procedure onder meer toegepast bij het Blokhuisplein in Leeuwarden, het Koopmansplein in Assen en het Mgr. Bekkersplein in Haaren.

Ook voor de uitvoerende partij is de bouwteamaanpak aantrekkelijk. De risico’s die innovatief materiaalgebruik met zich meebrengen kunnen middels de samenwerking namelijk breed gedragen worden. ‘Bij deze aanbestedingsvorm kan de gemeente een deel van het risico dat nieuw materiaalgebruik met zich meebrengt op zich nemen,’ zegt Engelhart. Pianoo, expertisecentrum aanbesteden, onderschrijft dit en stelt in haar evaluatie van het bouwteam: ‘Voor de uitvoerende partij is dit (bouwteam, red.) vaak aantrekkelijk, omdat de risico's en de financiële consequenties veelal toch door de opdrachtgever genomen worden.’ Engelhart: ‘Zo stimuleert de gemeente dus innovatie.’

Overigens is er een laatste en minder flatterend voordeel voor gemeenten die voor de bouwteamaanpak kiezen. De opdrachtnemer kan namelijk sterk leunen op de opdrachtnemer, soms te sterk. De aannemer kan wellicht meer financiële prikkels dan innovatieve zoeken. In dat geval draagt de gemeente de onderhoudskosten voor een plein dat uiteindelijk niet aan de innovatieve ambities voldoet. Om dit te voorkomen, moet de gemeente dus ook zelf genoeg expertise aan tafel kunnen brengen of alsnog een adviseur inhuren.

2. Design and construct: nog meer ruimte voor de aannemer

Bij deze aanbestedingsvorm lijkt op de bouwteam aanpak. Bij design and construct neemt de uitvoerende aannemer ook de ontwerptaak op zich, binnen door de opdrachtgever gestelde (duurzaamheids-) kaders in bijvoorbeeld een Programma van Eisen. De opdrachtnemer krijgt de ruimte om het ontwerp en de realisatie zelf te optimaliseren en innovaties toe te passen in beide fasen. Er zijn dus zeer weinig tussenliggende partijen. Hierdoor is er sprake van zeer nauwe samenwerking tussen opdrachtgever en –nemer, stelt Pianoo.

De procedure gaat daarmee nog een stap verder dan het bouwteam en geeft de markt een grotere verantwoordelijkheid, wat innovatie sterk moet stimuleren. ‘Het achterliggende idee hierbij is dat marktpartijen de meeste deskundigheid hebben om de optimalisatie te vinden en toe te passen,’ zegt Engelhart. ‘In de praktijk levert het bijzondere pleinen op.’ Een voorbeeld van een dergelijk plein dat met design en construct werd aanbesteed is het Stationsplein in Zwolle, waar een onderliggende fietsenstalling gebruikt wordt voor waterberging bij flinke regenval.

Een ander voordeel van design en construct is dat er relatief snel ontwikkeld kan worden. ‘Een aannemer hoeft niet te wachten op een volledig uitgekiend ontwerp alvorens hij kan gaan bouwen,’ zegt Engelhart. ‘Hij kan al gaan ontwikkelen zodra de eerste lijnen zijn uitgetekend. Latere detaillering kan daarna worden toegevoegd. Dat zorgt voor een sneller proces.’

De dynamische overlap tussen ontwerp en bouw maakt wel dat contracten ingewikkeld zijn en dat de opdrachtgever een controlerende in plaats van sturende taak op zich moet nemen. Dit vraagt extra expertise van gemeenten, die volgens Engelhart niet altijd aanwezig is. ‘Vroeger hadden ambtenaren erg veel kennis en ervaring, waardoor zij goed controlerend konden optreden. Nu zijn deze mensen echter met pensioen of overgestapt naar de markt,’ zegt de adviseur. ‘Dat maakt het voor vooral kleinere gemeenten moeilijk om controlerend op te treden binnen een design and construct-vorm, terwijl zij wel de eindverantwoordelijke partij zijn. Je moet je als gemeente dus goed afvragen of design and construct het beste past bij jouw organisatie.’ De intensieve samenwerking in de design and constructvorm maakt overigens wel dat dit sturen in theorie goed kan.

3. Innovatiepartnerschap: veelbelovende niche

Het innovatiepartnerschap is een relatief nieuwe en weinig gebruikte aanbestedingsvorm, die sinds 2016 mogelijk is binnen de aangepaste Aanbestedingswet 2012. Bij innovatiepartnerschap schrijft een opdrachtgever, in het geval van een plein de gemeente, een opdracht uit voor een innovatief product dat nog niet op de markt beschikbaar is. Het is daarmee een manier om te sturen op opgaven die de markt uit zichzelf laat liggen. Door middel van onderhandelingen met een of meerdere aannemers wordt vervolgens naar definitieve inschrijvingen toegewerkt. 

Vooralsnog lijken er geen pleinen te zijn waarbij de procedure is toegepast, maar volgens Engelhart heeft de procedure wel potentie. ‘Bij innovatiepartnerschap gaan meerdere marktpartijen aan de slag met de opdracht,’ zegt hij. ‘Zo worden ze echt geprikkeld om vernieuwende ideeën te presenteren. Bovendien kan in het partnerschap overleg plaatsvinden over verantwoordelijkheid voor de levensduurcyclus van materialen. Wat mij betreft is deze procedure een veelbelovende niche.’

Kenmerkend aan de procedure is een zeer langdurige en intensieve samenwerking tussen overheid en markt. Dit maakt dat gemeenten op voorhand goed na moeten denken over de precieze inrichting van de samenwerking, om problemen op een later moment te voorkomen.

4. DBFMO: maximaal integraal

De afkorting DMFBO staat voor ‘Design Build Finance Maintain Operate’. Het is een zeer geïntegreerde vorm van publiek-private samenwerking. Alle aspecten van een project, van het ontwerp tot het beheer tot de (mogelijke) exploitatie, worden integraal georganiseerd. Daarmee is DMFMO een nog integralere aanbestedingsvorm dan het bouwteam, design and construct en innovatiepartnerschap.

In het document ‘DBFMO voor decentrale overheden’ legt Pianoo de procedure verder uit. In Nederland begint een DBFMO-procedure meestal met een concurrentiegerichte dialoog, lezen we, waarbij alle facetten van de opdracht met minimaal drie marktpartijen in verschillende rondes worden besproken. Deze concurrentiegerichte dialoog maakt het mogelijk om met marktpartijen te onderzoeken hoe de publieke wensen het beste ingevuld kunnen worden. Op papier heeft de  DBFMO-manier van aanbesteden dus veel potentie om efficiënt, innovatief en met behoud van kwaliteit te ontwikkelen.

Volgens Engelhart is de aanbestedingsvorm echter niet altijd bevorderlijk voor innovatie: ‘Door de lange looptijd van het contract komt productontwikkeling hier soms niet van de grond en is er nagenoeg geen productinnovatie. Bovendien kan de opdrachtnemer zich onder de druk van de interne financier, ofwel de bank, geen risico’s permitteren. De aannemer kiest dan voor veilige oplossingen.’  Om dit te voorkomen, dienen de financiële consequenties van risico’s in het contract duidelijk benoemd te worden. Zo weet elke partij van te voren waar hij aan toe is en wordt een aannemer gedwongen om te plannen voor de lange termijn, schrijft Pianoo. Bovendien kan dit juist motiveren tot innovatie, daar innovatieve oplossingen exploitatielasten kunnen drukken.

Een ander nadeel van de methode is de doorlooptijd. Deze is bij het ontwikkelen van een plein veelal te kort om optimaal de vruchten van de methode te kunnen plukken. Volgens het Rijk wordt de aanbestedingsvorm eigenlijk enkel bij zeer grootschalige infrastructurele projecten toegepast, die doorlooptijden hebben van meer dan twintig jaar. Een voorbeeld van een dergelijk grootschalig project dat met de aanbestedingsvorm werd gerealiseerd is de Tweede Coentunnel te Amsterdam. Engelhart: ‘Bij projecten met een kortere doorlooptijd, zoals een plein, wegen de lusten van de vergevorderde integratie niet op tegen de lasten van de complexiteit van de samenwerking.’ Overigens wordt DBFMO de laatste jaren wel mondjesmaat toegepast door decentrale overheden, aldus Pianoo. Een voorbeeld hiervan is de in 2013 geopende Internationale School in Eindhoven.

En traditioneel aanbesteden dan?
We hebben vier opvallende aanbestedingsvormen behandeld, maar hoe zit het eigenlijk met traditioneel aanbesteden? De traditionele aanbesteding met een RAW-bestek speelt bij veel projecten nog steeds een belangrijke rol. De opdrachtgever laat in een bestek en tekeningen precies vastleggen wat de gewenste oplossing is, waarna de meestal op prijs gekozen aannemer dit ontwerp tot uitvoering brengt.

Dat zorgt er volgens Pianoo voor dat de aanbestedende gemeente erg veel invloed heeft op de gewenste kwaliteit, er een duidelijke relatie is tussen de opdrachtgever en –nemer en zijn de transactiekosten gering. Daartegenover staat echter dat het opstellen van het bestek de gemeente veel tijd kost, dat kennis, creativiteit en ervaring van de markt niet optimaal worden benut en dat levenscycluskosten soms buiten beschouwing gelaten worden. Dit kan innovatie in de weg staan.

De voor- en nadelen van traditioneel aanbesteden maken dat de aanbestedingsvorm niet altijd op of onder doet voor de innovatievere vormen. De methode wordt vandaag de dag dan ook nog veel gebruikt.
Stadszaken
Stadszaken
Paulus Borstraat 41 3812 TA Amersfoort
redactie@stadszaken.nl