Foto: Pixabay

In de zaak tussen Visser Vastgoed en de gemeente Appingedam (meer daarover leest u hier) bepaalde het Europese Hof van Justitie vorig jaar dat detailhandel een dienst is. Beperkingen in vestigingsbeleid zijn hiermee nog steeds toegestaan, mits in lijn met de eisen van de Europese Dienstenrichtlijn. Bureau Stedelijke Planning bracht in kaart wat er veranderd is sinds deze uitspraken. In dit artikel is het Nederlandse detailhandelsbeleid vergeleken met dat van België en is geanalyseerd wat consequenties zijn van de verschillen in beleidsvoering van de beide landen.

Door Jeffrey Meinders, Christine Oude Veldhuis en Toine Hooft, Bureau Stedelijke Planning B.V.

Nederland voert al vele decennia een detailhandelsvestigingsbeleid dat gericht is op bescherming van de bestaande winkelstructuur en regulering van vestigingen buiten die structuur (zie kader onderaan dit artikel). Een grote trek naar de periferie zoals die zich heeft voorgedaan in onder meer België, maar ook Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, is daardoor uitgebleven.

In België ziet het detailhandelsvestigingsbeleid er heel anders uit. Regelgeving is bij onze buren bovenal gericht op de bescherming van de onafhankelijke winkeliers. Deze bescherming is begin jaren zestig ingezet als verzet tegen de hegemonie van de warenhuizen[1]. Een gevolg van dit beleid is dat het aantal winkelketens (ofwel de filialiseringsgraad) in België veel lager is dan in Nederland. België heeft in 1975 regelgeving ingevoerd die gericht was op beperking van de omvang van nieuwe winkelvestigingen. Voor een nieuwe winkelvestiging van meer dan 1.500 m² wvo (winkelvloeroppervlak) binnen bebouwd gebied en meer dan 750 m² wvo buiten bebouwd gebied werd een vergunning vereist. Er werd dus vooral op winkeloppervlak gereguleerd en niet – zoals in Nederland – op vestigingslocatie of branche.

Met de invoering van de zogenoemde IKEA-wet in 2005 werden grotere bevoegdheden gegeven aan gemeenten en verviel het onderscheid naar binnen resp. buiten de bebouwde kom. Doel van de IKEA-wet was om de vestiging van grotere winkels eenvoudiger te maken. Bij een netto vloeroppervlak tussen 400 en 1.000 m² moest de vergunning binnen 45 dagen worden verleend en bij grotere metrages binnen 75 dagen. Voor de beoordeling van vestigingen boven 1.000 m² werd een Nationaal Comité voor de Distributie ingesteld. In de jaren direct na de invoering van de Ikea-wet liet het Belgische winkelmetrage een zeer sterke groei zien. Maar liefst 90 procent van alle aanvragen werd goedgekeurd en het nieuwbouwmetrage verdubbelde[2].

De verschillen in beleidsvoering hebben geleid tot verschillen in de winkelstructuur. Cijfers van Locatus (2019) laten zien dat Nederland ruim 10 miljoen m² meer aan detailhandelsoppervlak heeft dan België, maar het metrage per inwoner ligt in beide landen nagenoeg gelijk: in Nederland bedraagt het 1,68 m² per inwoner en in België 1,66 m² per inwoner. De cijfers van het aantal verkooppunten per 1.000 inwoners laten grotere verschillen zien: in Nederland zijn er 12,7 verkooppunten per 1.000 inwoners en in België 17,9 verkooppunten per 1.000 inwoners. België onderscheidt zich dus niet alleen van Nederland door een lagere filialisering (en meer zelfstandige winkeliers) maar ook meer winkels per 1.000 inwoners en gemiddeld kleinere winkels.

Branchering en leegstand   

Een gedetailleerder beeld van de winkelstructuur in beide landen laat nog meer verschillen zien. België heeft een lager aandeel metrage aan winkels in centrumgebieden per inwoner dan Nederland (0,65 m²/inwoner tegenover 0,81 m²/inwoner) en ook het branchepatroon is anders. Het aandeel centrumbranches (de branchegroepen Dagelijks, Mode & Luxe en Vrije Tijd) dat in centrumgebieden gevestigd is, bedraagt in België 65,8 procent, terwijl dat in Nederland 84,5 procent  is. Perifere locaties (in de Buitenstad) zijn in België voor ruim 42 procent  gevuld met centrumbranches, terwijl dit door het strenge Nederlandse vestigingsbeleid slechts 17 procent is. België heeft in de perifere winkelgebieden vooral meer supermarkten en hypermarkten, met veelal ook een omvangrijk niet-dagelijks assortiment. Bij dit beeld van de Belgische en de Nederlandse ‘Buitenstad’ past wel enige nuancering omdat de centrumgebieden en perifere winkelgebieden bij onze zuiderburen minder scherp gedefinieerd zijn dan bij ons.

(Tekst loopt door onder de afbeelding)
 

Figuur 1  aandeel centrumbranches op perifere locaties (de buitenstad) (bron: Locatus 2019, bewerking Bureau Stedelijke Planning)

Een ander opvallend verschil betreft de hogere leegstandscijfers. In België staat 10,9 procent van alle verkooppunten leeg en 9,9 procent van het totale winkelvloeroppervlak. In Nederland is dit met 7,0 procent van de verkooppunten en 7,1 procent van het totaal winkelvloeroppervlak fors lager. De leegstand manifesteert zich in België vooral – en veel sterker dan in Nederland - in de centrumgebieden, waardoor de leegstandscijfers daar gemiddeld nog hoger liggen.

De leegstand in België is vooral in de afgelopen elf jaar gestegen, onder meer door de crisis in de periode 2008-2013 en de opkomst van e-commerce. Ook het Nederlandse winkellandschap had en heeft daar last van. De Belgische leegstand steeg echter sneller dan in Nederland. In 2008 stond in beide landen 5 procent van de winkelpanden leeg. De winkelleegstand naar verkooppunten is in Nederland nooit hoger dan 8 procent gekomen, maar in België hield de toename aan naar meer dan 10 procent.

(Tekst loopt door onder de afbeelding)

Beleidsvoering gewogen   

Deze cijfers van de winkelstructuur in zowel Nederland als België tonen een eerste beeld over hoe verschillen in het gevoerde detailhandelsbeleid zorgen voor verschillen in de detailhandelsstructuren. België kent een meer pluriform winkelaanbod, met een relatief lagere filialisering en een groter aandeel zelfstandige ondernemers.

De meer stringente Nederlandse regulering heeft een meer gezonde en aantrekkelijke winkelstructuur opgeleverd. Dit blijkt vooral uit het heldere onderscheid tussen centrumgebieden en buitenstad – zowel naar locaties als qua branchering – en de lagere leegstand. Nu de Dienstenrichtlijn expliciet van toepassing is, vereist de beleidsvoering voor winkelvestigingen een steviger en meer specifieke onderbouwing. Dat die extra inspanningen lonen wijst de vergelijking met onze zuiderburen wel uit.

Over het Nederlandse beleid
De winkelstructuur in Nederland is sterk beïnvloed door het ruimtelijk ordeningsbeleid en – meer specifiek – het detailhandelsvestigingsbeleid. Het deed officieel zijn intrede in 1973 en was een gezamenlijk beleid van de ministeries van Economische Zaken en Ruimtelijke Ordening. De invalshoeken van een sterk midden- en kleinbedrijf (economisch) en een geordende voorzieningenstructuur (ruimtelijk) kwamen bijeen in het streven naar aantrekkelijke centrumgebieden. De schaalvergroting in de detailhandel en de opkomst van ‘weidewinkels’ werden als een bedreiging gezien. Het detailhandelsvestigingsbeleid had een ‘nee-tenzij-karakter'; detailhandel buiten de centrumgebieden was niet toegestaan, behoudens een aantal expliciet benoemde uitzonderingen. Daarbij ging het om specifieke branches of nevenactiviteiten. Geleidelijk zijn de uitzonderingen uitgebreid en vestigingsmogelijkheden buiten de reguliere centra verruimd. De regulering van vestigingsmogelijkheden in de vorm van branchebeperkingen, oppervlaktevereisten en maximering van specifieke winkels bleef echter het beleid kenmerken. Ook toen het in 2006 werd gedecentraliseerd naar de provincies.

Figuur 2  Overzicht Brancheringsregels PDV/GDV beleid Nederland (bron: Bureau Stedelijke Planning)

Gemeenten verwerken het detailhandelsvestigingsbeleid in bestemmingsplannen met een algemene verwijzing naar het beschermen van vitaliteit van binnensteden en bestaande centra. Met het Arrest Visser-Vastgoed van 30 januari 2018 (de casus Appingedam) is echter vast komen te staan dat de Europese Dienstenrichtlijn van toepassing is op detailhandel en het detailhandelsbeleid. Vestigingsbeperkingen voor detailhandel in bestemmingsplannen moeten daarom voldoen aan de voorwaarden van de Europese Dienstenrichtlijn. De Dienstenrichtlijn maakt vestigingsbeperkingen niet onmogelijk, maar dwingt tot een steviger en op lokale omstandigheden gebaseerde onderbouwing; niet alleen voor detailhandel, maar ook voor de horeca en leisurevoorzieningen.

[1] PBL 2008 Winkelen in Megaland, pagina’s 72-73
[2] Nieuwsblad 4 juli 2007: Ikea-wet gaat ten koste van detailhandel

Stadszaken
Stadszaken
Paulus Borstraat 41 3812 TA Amersfoort
redactie@stadszaken.nl