Door de decentralisatie van het omgevingsbeleid is de omgevingskwaliteit in Nederland gebaat bij meer verticale en horizontale coördinatie.

Met de decentralisatie van het omgevingsbeleid dreigt de ‘samenhang der dingen’ nog verder zoek te raken. Exemplarisch hiervoor is de grote toename van plannen voor kustbebouwing en de recente oproepen aan het Rijk om meer regie te nemen. De omgevingskwaliteit in Nederland lijkt gebaat bij meer coördinatie.

De provinciale planologische commissies (PPC) die vanouds een belangrijke rol hadden in de horizontale en verticale coördinatie functioneren niet meer als zodanig. In plaats daarvan komen her en der ad hoc afstemmingsverbanden op, zoals recent in het kader van het REOS. Ook op regionaal niveau ontstaan, mede vanuit Ladderverplichtingen, allerlei afstemmingsoverleggen tussen provincie en gemeenten onderling.

Ligt die coördinerende rol bij het Rijk vanuit haar systeemverantwoordelijkheid, zoals NEPROM en Geuze stellen? Of moeten de provincies hun oude PPC-rol nadrukkelijker op zich nemen? Dat laatste, lijkt ons, maar dan in een eigentijdsere vorm. De oproep van BZK aan regio’s om zich kandidaat te stellen voor regionale proeftuinen biedt een kans om hiermee te experimenteren.

Decentralisatie

Al sinds de SVIR krijgt de decentralisatie in het ruimtelijk beleid gestalte. Het Rijk stuurt strak op 13 nationale belangen, en geeft medeoverheden steeds meer de ruimte voor het maken van eigen afwegingen. Uit de recente evaluatie van de SVIR door Berenschot blijkt dat de gehanteerde sturingsfilosofie ‘je gaat erover of niet’ in de praktijk al weer wat is losgelaten. Het Rijk blijft vanuit haar systeemverantwoordelijkheid een rol houden, ook als niet direct een nationaal belang wordt geraakt. Bij de uitvoering en uitwerking van beleid blijkt een rol of bijdrage van het Rijk gewenst als er behoefte is aan een gecoördineerde inzet van Rijk, regio’s en maatschappelijke partners. Het gaat dan vaak om integrale opgaven die meerdere schaalniveaus en meerdere sectoren raken. In jargon: multilevel & multisector governance blijven nodig.

Berenschot concludeert dan ook: 'Er wordt meer belang gehecht aan het afstemmen van belangen tussen partijen dan het uitsluitend aanspreken van partijen op grond van belang en verantwoordelijkheid'. En beveelt daarom aan de wisselwerking met de uitvoering te verbeteren. De vraag is hoe die wisselwerking in de praktijk gestalte kan krijgen en of het Rijk nog wel bij machte is invulling daaraan te geven.

Omgevingswet

In de Omgevingswet wordt de decentralisatie van het omgevingsbeleid geformaliseerd; er komt meer ruimte voor bestuurlijke afwegingen. In de wet wordt ook afstand genomen van het systeem waarbij een initiatiefnemer naar de overheid stapt met zijn voorstel en waarbij de overheid vervolgens zorgt voor inspraak en overleg met de omgeving. In plaats daarvan wordt de initiatiefnemer zelf verantwoordelijk voor het zoeken naar draagvlak in zijn omgeving. De grondgedachte van de wet, meer vertrouwen en meer ruimte voor de burger en initiatiefnemer komen in deze nieuwe rolverdeling tot uitdrukking.

Deze gedachte is in zichzelf sympathiek, de coördinatielast van de overheid wordt minder. Een initiatiefnemer wordt gestimuleerd om zelf zijn voorstel optimaal te laten aansluiten op de wensen van omwonenden. Overheden toetsen of een gedragen initiatief past binnen de eigen (globale) kaders. Onduidelijk is echter hoe er straks wordt omgegaan met een overvloed van initiatieven die elkaar onderling beconcurreren. Zo lijkt de regio te verdwijnen uit de voorstellen voor een aangepaste Ladder voor duurzame verstedelijking. Daarin wordt het begrip 'actuele regionale behoefte' teruggebracht tot 'behoefte' aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Bieden de kaders van de overheid straks voldoende houvast bij overprogrammering?

De recente ophef om de snelgroeiende en schijnbaar ongecoördineerde bebouwing langs de Noordzeekust is hiervan een voorbeeld. In Midden-Limburg speelt een groot aantal initiatiefnemers met de gedachte een hotel te openen. Een optelsom leidt tot de conclusie dat overprogrammering zal leiden tot leegstand. Met een bestuurlijk noodverbandje wordt getracht partijen tot coördinatie te bewegen.

Verdwijnen PPC's

Het is altijd gevaarlijk om vanuit het geïdealiseerde verleden te redeneren; 'vroeger was het beter' is een dooddoener. Maar vroeger had je wél de provinciale planologische commissies (PPC) die vanwege de diverse samenstellingen een belangrijke rol konden vervullen in de zowel de horizontale als verticale coördinatie. De PPC verdwijnt als verplichting uit de Omgevingswet. Nu al zijn de meeste PPC’s omgevormd tot adviesorganen die het provinciaal bestuur op strategische thema’s adviseert. Niet onbelangrijk, maar de samenhangende bespreking of beoordeling van initiatieven en projecten is verdwenen.

Uiteraard was het instituut van PPC aan vernieuwing toe. Gedeputeerden konden steeds minder uit de voeten met de vastgeroeste sectorale representanten en de rijksheren en -vrouwen zonder duidelijk mandaat vanuit de Haagse beleidsfabriek. De dichtgetimmerde ambtelijke pre-adviezen maakten het voor de politiek lastig om eigen bestuurlijke verantwoording te nemen. Gezien de blijvende behoefte aan horizontale en verticale coördinatie en de wildgroei aan ad hoc afstemmingsgremia is het de vraag of hier niet het kind met het badwater wordt weggegooid. De Omgevingswet verplicht niet meer tot een adviescommissie, maar de Provinciewet biedt wel voldoende basis voor het instellen daarvan (Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet).

Oproep

Kortom, nog meer dan in het ruimtelijke beleid vraagt het omgevingsbeleid om coördinatie tussen sectoren. Ook het schakelen tussen betrokken schaalniveaus blijft nodig vanwege de inherente ruimtelijke samenhang en de te beschermen omgevingskwaliteit. Dat het ook een maatje efficiënter kan, is daarbij mooi meegenomen. In tegenstelling tot NEPROM en Geuze zien wij niet het Rijk, maar juist de provincies als systeemeigenaar van die horizontale en verticale coördinatie. De integrale omgevingskwaliteit van Nederland is daarmee gebaat. De recente oproep van BZK voor regionale proeftuinen moet door de provincies worden aangegrepen om zich die rol toe te eigenen. De proeftuinen bieden tegelijkertijd de ruimte bij het zoeken naar een eigentijdse, wellicht meer politieke invulling van die oude PPC-taak.

Deze column is geschreven door Tim Zwanikken (zelfstandig adviseur) en Peter Huijs (senior adviseur gemeente Venray).