Wat is eigenlijk de juridische basis voor een rookverbod in de openbare ruimte, zoals Groningen wil? Die rammelt, concludeerde vakblad ROm eerder dit jaar.

Wat is eigenlijk de juridische basis van een rookverbod in de openbare ruimte, zoals Groningen wil? Die rammelt, concludeerde vakblad ROm eerder dit jaar. Het integrale omgevingsplan schept kansen, maar volgens omgevingsrechtadvocaat Anita Nijboer is aanscherping van het landelijk rookverbod onontkoombaar.

Afgelopen zondag kopte de NOS dat roken in de openbare ruimte in Groningen over een tijdje tot het verleden behoort. Tenminste, als het ligt aan een aantal grote organisaties in de Martinistad, zoals FC Groningen, het Universitair Medisch Centrum Groningen (UMCG) en de gemeente. Zij krijgen bijval van amateursportclubs en speeltuinen.

Initiatiefnemer van het project Groningen Rookvrij is verslavingsarts Robert van de Graaf. Toen hij nog in de jeugdzorg werkte, viel het hem op hoe normaal iedereen het vond dat jonge cliënten sigaretten kochten. Zo ontstond het idee om toe te werken naar een rookvrije generatie, te beginnen in zijn eigen Groningen.

Gebiedsgeboden en -verboden

Volgens Fred Woudenberg van de Amsterdamse GGD stelt het nieuwe omgevingsplan als kaderstellend instrument in de Omgevingswet gemeenten in staat de fysieke leefomgeving gezonder te maken, door gedragsbepalingen op te nemen die nu nog in de APV (Algemeen Plaatselijke Verordening) staan.

In ROm doet hij gelijk een suggestie aan zijn ruimtelijke collega’s. ‘Om te beginnen zouden we roken op sportvelden en schoolpleinen moeten verbieden en de aanwezigheid van een snackbar in een straal van 250 meter om een school.'

Maar de vraag is hoe juridisch houdbaar dergelijke gebiedsgeboden en -verboden zijn, naast de politieke afweging die moet worden gemaakt tussen de te boeken maatschappelijke gezondheidswinst en het inperken van individuele vrijheden.

'Geen illegale activiteit'

‘Feitelijk hebben gemeenten geen bevoegdheden om eenzijdig gezondheidsregels op te leggen in de openbare ruimte. Een lokaal rookverbod bijvoorbeeld is juridisch dan ook zeer problematisch’, stelt omgevingsrechtadvocaat Anita Nijboer, partner bij Ekelmans en Meijer Advocaten.

‘Het omgevingsrecht omvat traditionele ruimteregels en regels voor milieu. Met de komst van de Omgevingswet komen daar openbare orde en veiligheid bij. Als je invloed wilt uitoefenen op gezondheid, zul je op grond van een van deze vier rechtsdomeinen maatregelen moeten treffen.’

Dan zijn er volgens Nijboer legio mogelijkheden om op gezondheid in te spelen. Zo is een autovrije binnenstad juridisch te regelen op grond van traditioneel ruimtelijk ordeningsrecht, kun je ontwerpvoorschriften die uitnodigen tot gezond gedrag als voorwaarde in programma’s van eisen opnemen, en een alcoholverbod op straat instellen op grond van de openbare orde.

'Maar bij een alcoholverbod is gezondheid een zwak motief', stelt Nijboer, 'want alcohol nuttigen is geen illegale activiteit, net als roken. Allen voor het weren van coffeeshops in de buurt van scholen, kan de gemeente zich beroepen op het feit dat softdrugs in beginsel illegaal zijn.'

Directe gezondheid

Zodra het gaat over de directe gezondheid van mensen, zijn landelijke normen doorslaggevend, leert Nijboer, uit de Wet geluidhinder, de Wet luchtkwaliteit en niet leefomgeving-gebonden gezondheidswetgeving zoals het rookverbod in openbare gebouwen en cafés. 'Wil je extra gezondheidsregels opleggen, dan moet je dus bij de wetgever zijn', aldus Nijboer in ROm.

Het idee van een arts in Ureterp die net als bovengenoemde arts in Groningen roken wil verbieden in zijn gemeente, geeft Nijboer in ROm dan ook weinig kans van slagen, zolang er geen landelijke wet is die roken op straat verbiedt. Om diezelfde reden is het weren van fastfoodrestaurants in de buurt van scholen volgens haar eveneens problematisch.

‘Natuurlijk kun je bij de inrichting van een nieuw gebied bepalingen opnemen over het type horeca. Dat is ouderwetse bestemmingsplanologie’, legt de omgevingswetjurist uit. ‘Maar de rechter zal niet snel meegaan in het gezondheidsmotief, omdat je dan elke Albert Heijn in de omgeving van een school die roze koeken verkoopt, kunt verbieden. Je krijgt dan willekeur.’

'Gewoon verbieden'

Hoogleraar sociale geneeskunde Willem van Mechelen van het VU Medisch Centrum is helder in ROm. ‘Roken in de openbare ruimte moet je gewoon verbieden. Dat is relatief eenvoudig. Net zoals het verplicht stellen van een autogordel.'

Hij realiseert zich dat de politieke wind voor een dergelijke ingrijpende maatregel momenteel (met een grote VVD, red.) niet gunstig is. ‘Veel mensen vinden dat de overheid zich niet moet bemoeien met individuele keuzes van mensen. Bovendien spelen er altijd ander belangen en politieke doelstellingen. Die gaan soms voor.'

‘Een breed omgevingsbeleid blijft zo een continue belangenafweging: tussen functies, maar ook tussen maatschappelijke belangen en individuele vrijheden’, concludeert omgevingsrechtjurist Nijboer in ROm. ‘Maar als het om gezondheid gaat, is de rijkwijde van het omgevingsrecht beperkt. Je zult maatregelen voorlopig moeten baseren op ruimteregels, openbare orde en veiligheid.’

Voor een algeheel verbod op roken zal de gezondheidssector het hogerop moeten zoeken. Zo is er ook een landelijk rookverbod gekomen in cafés. Een rookverbod in de openbare ruimte: het zou zomaar een volgende maatregel kunnen zijn. Maar daar gaat vast een kabinetsperiode overheen.

Lees hier het hele artikel 'Rookverbod in publieke parken: kan dat?' dat eerder dit jaar verscheen in ROm