Omgevingswet: ‘EZ vist straks achter het net’

Alleen VNO-NCW lijkt op het moment doordrongen van de aardverschuiving die plaatsvindt met de Omgevingswet. Economie krijgt daarin een belangrijke rol, zeker als de door de VVD afgedwongen economische effectrapportage (EER) van kracht wordt. Maar EZ-mensen pakken de handschoen vooralsnog niet op.

Dit verhaal verscheen eerder in vakblad BT. Klik hier voor meer informatie over dat blad.

'EZ-ambtenaren moeten in de vroegste fase van planvorming aan tafel', aldus VNO-NCW.

Eind vorig jaar diende VVD-kamerlid Hayke Veldman een belangrijke motie in. Daarin dwong hij bij de minister van IenM af dat elke ruimtelijke norm die de gemeenteraad vastlegt, langs een economische meetlat moet. Een meerderheid van de Kamer schaarde zich achter het document. De motie werd ingediend tijdens de behandeling van Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), een van de 4 bouwstenen van de integrale Omgevingswet.

De minister van IenM werkt de motie nu uit in een regeling en legt deze medio dit jaar als onderdeel van het ontwerpbesluit opnieuw voor aan de Tweede Kamer. Hoe de regeling gaat heten en hoe deze inhoudelijk precies vorm krijgt, is dus nog afwachten. In de spreekwoordelijke volksmond wordt al gesproken van een ‘economische effectrapportage’ – kortweg EER – als variant op de bekende milieueffectrapportage (MER).

De ondertekenaars hebben in elk geval in de motie te kennen gegeven dat gemeenten in zo’n verplichte rapportage een door de gemeenteraad vastgestelde ‘omgevingswaarde’ doorrekenen op effecten op het vestigingsklimaat, werkgelegenheid en mobiliteit, als deze omgevingswaarde afwijkt van een landelijke minimale norm. Gemeenten krijgen onder de nieuwe Omgevingswet meer ruimte dan nu om (gemotiveerd) van landelijke normen af te wijken. Niet de technische norm staat langer centraal, maar de doelstelling die erachter schuilgaat. Dat kan een gezonde leefomgeving zijn, maar evengoed moet er ruimte blijven voor economische ontwikkeling.

Voorheen ogenschijnlijk tegenstrijdige functies hoeven elkaar zo niet bij voorbaat uit te sluiten, zolang er maar een evenwichtige afweging wordt gemaakt tussen milieu, gezondheid, veiligheid en dus ook: economische belangen. Zo wordt meer ruimte geschapen voor nieuwe ontwikkelkansen in een complexe stedelijke setting, waarvoor de oude ruimtelijke ordening vaak als té star werd ervaren.

Integraal omgevingsbeleid

Die oude ruimtelijke ordening, dat was maar een stoffig vak voor stoffige planologen, die vanuit een ivoren toren prachtige rapporten produceerden zoals het structuurplan en het bestemmingsplan, er een eigen idioom op nahielden en eigen planologenhumor. Het bewaken van de ruimtelijke orde was hun voornaamste zorg, de ‘rem’ het voornaamste middel. Het is misschien een wat gechargeerd beeld, maar het imago van de ruimtelijke ordening-ambtenaar als hinderpaal (en niet zelden lid van GroenLinks of op z’n minst van de PvdA), is hardnekkig.

Tijdens de behandeling van de Omgevingswet in de Eerste Kamer vorig jaar sprak senator Annemarie Jorritsma haar zorgen uit over het ‘niveau’ van de ruimtelijke ordening-ambtenaar. Minister Schultz (IenM) antwoorde dat ‘dingen mogelijk maken een andere blik op de wereld vergt dan dingen tegenhouden’. De boodschap is duidelijk: de ruimtelijke ordenaar moet veel meer de buitenwereld opzoeken, anders schaft hij zichzelf af.

Dan de EZ-ambtenaar. Niet zelden gestoken in een strak pak zoekt deze vooral ruimte voor nieuwe economische activiteiten en botst daarbij geregeld met de blokkades die de ruimtelijke ordening-ambtenaar met het bestemmingsplan opwerpt, maar ook met milieubeleidsplannen, milieueffectrapportages en beleidsnota’s en bepalingen ten aanzien van gezondheid en omgevingsveiligheid (plofzones, et cetera).

Dat botsen is herkenbaar voor bestuursadviseur Sarah Ros. ‘Elke sector maakt tot nu nog zijn eigen sectorale plannen met eigen afwegingen. Als EZ-ambtenaar of initiatiefnemer ben je onderdeel van een keten van die brede afwegingen. Dat lijdt in de praktijk tot enorme uitvoeringsproblemen en vertragingen op projectniveau, want ze matchen vaak niet.’

De nieuwe Omgevingswet brengt verschillende sectoren, waaronder economie en ruimte, al in een vroeg stadium samen, waardoor er meer afstemming is. Dat moet resulteren in integrale visies en uitvoeringsinstrumenten die, ondanks de flexibeler omgang met normen, in extra zekerheid moet voorzien voor stakeholders, waaronder (economische) initiatiefnemers zelf. Althans, zo zou het moeten.

Waar zijn de EZ-bestuurders?

Maar waar de gezondheidssector (GGD’s) en de veiligheidssector (veiligheidsregio’s) zich afgelopen jaren vol in een lobby stortten om hún belangen in het nieuwe omgevingsrecht veilig te stellen, laat de economische sector tot op heden amper van zich horen, stelt Ros, met uitzondering van werkgeversorganisatie VNO-NCW, dat actief betrokken is bij de totstandkoming van de Omgevingswet. Het verbaast Ros, die voor het ministerie van IenM en de G32 (vereniging van inmiddels 38 grootste gemeenten na de G4) betrokken is bij de implementatie van de Omgevingswet en op veel voorlichtingsbijeenkomsten spreekt.

‘Bijna nooit heb ik een ambtenaar of een wethouder EZ gezien. Ik vermoed dat zij zeker in de beginfase van de ontwikkeling van de Omgevingswet té weinig erkend zijn als stakeholder. Het ging in uitingen toen vooral over gezondheid en veiligheid. Pas in een later stadium is daar economie bij gekomen, in Kamerstukken, maar ook in deel 1 van de NOVI (Nationale Omgevingsvisie, red.) is als eerste strategische opgave de ontwikkeling van een duurzame en concurrerende economie benoemd.'

'Met de motie van de VVD wordt de relevantie van het omgevingsrecht voor EZ-mensen alleen nog maar groter. Ze zijn én een belangrijk beleidsthema én verantwoordelijk voor het doorrekenen van economische effecten. Maar dan moeten ze wel bij de invoering van de Omgevingswet betrokken zijn, zowel bij de totstandkoming van de wet zelf, als bij de implementatie ervan die bij gemeenten nu al vol aan de gang is.’

VNO-NCW: ‘Winst zit aan de voorkant’

Ros: ‘Als ik bij een gemeente verantwoordelijk zou zijn voor omgevingsbeleid, een omgevingsvisie of omgevingsplan, dan zorg ik ervoor dat alle stakeholders en relevante partijen daarbij betrokken zijn. Mocht EZ niet aanschuiven, dan laat ik wellicht een onafhankelijke partij de economische effecten berekenen, omdat ik weet dat deze effecten straks de bottleneck kunnen zijn. Het vroegtijdig aan tafel zitten van economische experts is van groot belang voor de integraliteit van de instrumenten, voor goede besluitvorming maar vooral ook voor de economische sector zelf. Veel gemeenten zijn nu al bezig met het maken van omgevingsvisies en omgevingsplannen. Mijn oproep aan de afdeling EZ is: “sta op en schuif aan!”

'Het vroegtijdig aan tafel zitten van economische experts is van groot belang voor de integraliteit van de instrumenten.'

‘Of het zo scherp ligt als hierboven wordt suggereert, daar kun je over twisten. Maar dat er nog een veel te winnen is in de ambtelijke wereld, is ongetwijfeld zo’, reageert secretatis Jos Rijkhoff van VNO-NCW. Hij benadrukt dat de winst voor de economie aan de voorkant van het beleidsproces zit. ‘De Omgevingswet-operatie is bedoeld om meer aandacht te genereren voor integrale ruimtelijke ontwikkeling, waarin economie een belangrijke poot is.

Wij zijn er een groot voorstander van dat er gekeken wordt naar de economische effecten van ruimtelijk beleid. Zo’n EER zou vooral een toets achteraf zijn, terwijl wij er als VNO-NCW juist voor pleiten dat alle relevante stakeholders al in de vroegste fase van de planvorming met elkaar aan tafel gaan, en zo op voorhand naar economische effecten wordt gekeken, maar even goed naar gezondheid, milieu en veiligheid.’

EER nieuwe verantwoordelijkheid van EZ

Ros ziet een EER of variant hierop dan ook meer als stok achter de deur dan als middel die economische belangen achteraf zekerstelt. Dat moet echt aan de voorkant gebeuren. Een en ander staat nog los van de vraag of je economische effecten van omgevingswaarden überhaupt betrouwbaar kunt inschatten. Ros: ‘Bij een milieueffectrapportage of een MBKA (maatschappelijke kosten-baten analyse, red.) gaat het om het inzichtelijk maken van de impact van een project. Dat is nog relatief eenvoudig. Maar bij zo’n economische effectrapportage moet je de economische gevolgen van een omgevingswaarde in kaart brengen. Dat is een heel ander verhaal. Het kan zomaar tot meer onderzoekslasten leiden. Bovendien: hebben we het over effecten op de korte termijn, of op de lange termijn? Welke wegingsfactoren pas je toe? De ene sector is gebaat bij schone lucht, de andere sector bij soepele emissienormen.’

‘De Kamer heeft zicht achter de invoering van een EER geschaard, maar je zou de econoom maar zijn die de opdracht krijgt. Milieueffectrapportages worden nu al vaak uitbesteed en het zou zo maar kunnen dat zo’n EER een behoefte naar een geheel nieuw legioen aan adviseurs creëert dat voor afdelingen EZ rapporten gaat produceren. Dat wordt niet alleen kostbaar, het brengt ook grote risico’s met zich mee van planvertraging. We wachten nog op de uitwerking van de motie door het ministerie van IenM. Ik hoop dat met dit aspect rekening is gehouden.’

Economische beleid begint bij… de omgevingsvisie

Beter is het volgens Ros om je als EZ-ambtenaar/bestuurder in een vroeg stadium te gaan bemoeien met de ruimtelijk-economische beleidsvorming, die gestalte gaat krijgen in nieuwe instrumenten zoals de integrale omgevingsvisie, het integrale omgevingsplan en projectbesluiten. Sterker: in de Omgevingswet staat dat deze documenten in ‘participatie’ tot stand moeten komen. Dat de afdeling RO hierin de lead zou hebben, is helemaal niet vanzelfsprekend, ofschoon het hele omgevingstraject nog wel erg vanuit het ruimtelijke domein gedreven is.

Het goede nieuws is dat de afdeling EZ straks enkel nog te maken heeft met bovengenoemde nieuwe integrale instrumenten en door de hele oude papierwinkel een streep gaat, zoals milieubeleidsplannen, gezondheidsnota’s, veiligheidsverordeningen en zelfs de algemeen plaatselijke verordening (APV). Deze sectorale documenten gaan allemaal op in het integrale omgevingsplan. Dat geldt overigens ook voor economische beleidsnota’s. Die gaan over in de omgevingsvisie, zodra de Omgevingswet in 2019 van kracht is. Ruimtelijk-economische doelstellingen zullen dus met ingang van dat moment een plek moeten vinden in de omgevingsvisie, het omgevingsplan en projectbesluiten. Die behoren niet meer exclusief toe aan de afdeling ruimtelijke ordening, maar weerspiegelen de belangen van stakeholders uit álle sectoren, niet in de laatste plaats economie. Althans, dat is de bedoeling.

Ros: ‘Natuurlijk kun je nog gewoon een eigen ruimtelijk economische ontwikkelstrategie (REOS, red.) maken, maar voor juridische doorwerking zal je ervoor moeten zorgen dat je een plek krijgt in die nieuwe instrumentaria uit de Omgevingswet. Sterker: maak je geen doorvertaling, dan mis je als EZ de boot.’

‘Het is een groeiproces’, benadrukt Rijkhoff van VNO-NCW. ‘De invoering van de Omgevingswet staat gepland voor 2019. Ik zou er voor willen pleiten dat de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) en het IPO (Interprovinciaal Overleg) alle sectoren nauw betrekken bij het invoeringstraject en nadrukkelijk voorlichting geven. Niet alleen rondom ruimtelijke ordening, maar ook aan de milieu-sector en de sector economie. Ze zullen er op moeten hameren dat wat nu nog losse sectoren zijn, bij elkaar aan tafel moet, om alle belangen in een vroeg stadium op elkaar af te stemmen. Dat is wat anders dan een toets achteraf. Dan zal je merken dat economie, milieu en gezondheid elkaar niet hoeven uit te sluiten. Sterker, ze kunnen elkaar versterken.’