Wees consequent, voorkom weglekken waardestijging. Het recent door de Rli gepresenteerd rapport heeft meerdere reacties uitgelokt.

Het recente advies van de Rli over grondbeleid leverde al meerdere reacties op. Daaruit blijkt hoe belangrijk het grondbeleid is. Demetrio Muñoz Gielen komt daar nog eens overheen. 'Fortaitair kostenverhaal, een prima idee, maar blijf af van de regeling vrijwillige kavelruil'.

Lees hier het nieuwsbericht naar aanleiding van het verschijnen van het rapport 'Grond voor gebiedsontwikkeling' van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli)

Ik ben het met Erwin van der Krabben eens (‘Advies grondbeleid Rli: van dik hout zaagt men planken’, 30 juni) dat het rapport een prima discussieaanjager is, dat blijkt ook uit o.a. zijn eigen reactie. Wat ik verfrissend vind is dat de raad de focus legt op de economische uitvoerbaarheid als grote belemmering in gebiedsontwikkeling: veel bouwplannen krijgen inderdaad geen doorgang vanwege te hoge ontwikkelingskosten (verwervingskosten, proceskosten), en het gaat dus erom deze kosten te verlagen. Deze heldere probleemanalyse helpt om te verklaren waarom vele projectontwikkelaars toch geen doorgang geven aan plannen die al jaren op te planken staan.

De discussie of deze partijen ‘bewust’ vertragen en speculeren is, vanuit dit perspectief, irrelevant. Bijvoorbeeld, het argument van Van der Krabben, trouwens ook in dit medium aangesneden door Friso de Zeeuw (‘Handen af van de anterieure overeenkomst’, 29 juni), dat in Nederland ontwikkelaars niet speculeren snijdt geen hout: het gaat er niet om of ontwikkelaars bewust vertragen, het gaat erom dat ze niet verder kunnen omdat de ontwikkelingskosten gewoon te hoog zijn. Ook kan de raad, op basis van deze probleemanalyse, concluderen dat grote tijdwinst bereikt kan worden door de afstemming vooraf tussen eigenaren, ontwikkelaars en gemeente effectiever te organiseren. De onderhandelingen om de nodige gronden en financiële middelen te regelen, duren nu te lang en zijn oorzaak van te hoge kosten.

Ik begrijp wel, zoals Van der Krabben stelt, dat de Raad eerder met haar advies had kunnen komen. Aan de andere kan de Aanvullingswet grondeigendom mijns inziens een heldere probleemstelling gebruiken, ook als dit tot vertraging in het wetgevingstraject leidt. Als wetten toch niet gaan helpen daar maar liever wat langer goed over na denken.

Op basis van deze probleemdefinitie (belemmeringen liggen bij de financiële haalbaarheid) doet de raad een interessant voorstel: een forfaitair bedrag (een financiële standaard bijdrage, welke van tevoren vastgelegd en bekend is) als voorwaarde stellen voor planologische inpassing. Bestaande methoden in Nederland om het kostenverhaal te regelen zijn verre van ideaal. Enerzijds leidt het publiekrechtelijk kostenverhaal via exploitatieplannen doorgaans tot een financieel tekort en financiële risico’s voor gemeenten, en ook nog tot veel ambtelijke inzet. Anderzijds is het privaatrechtelijk kostenverhaal via anterieure overeenkomsten omgeven door belangrijke onduidelijkheden over afdwingbaarheid en vooral over de voorwaarden waarbinnen, en de reikwijdte van kosten die verhaald mogen worden. Een derde weg zoals geadviseerd door de raad - gemeenten de mogelijkheid geven een forfaitair bedrag voor te schrijven die initiatiefnemers moeten betalen als voorwaarde voor planologische inpassing - zou een behoorlijke versimpeling met zich meebrengen en duidelijkheid verschaffen richting initiatiefnemers en grondeigenaren. Uiteraard moet zo’n bijdrage, zoals de raad ook stelt, zorgvuldig en rechtstatelijk worden onderbouwd. Hier zijn trouwens verschillende mogelijkheden voor, maar dat valt wellicht buiten de scope of dit opinieartikel. Wat telt is dat een vergelijkbare werkwijze werkt goed in vele landen in onze omgeving die langer dan Nederland ervaring hebben met faciliterend grondbeleid.

Het advies van de raad is echter minder sterk wanneer ze alle vertrouwen legt in het onteigeningsinstrument om trainerende eigenaren te pareren. Hier blijkt de raad opeens haar eigen, net genoemde probleemdefinitie te vergeten. Onteigening steunt, vanwege bestaande wetgeving en jurisprudentie, op het principe dat eigenaren recht hebben op de toekomstige waardestijging (verkeerswaarde). Hierdoor leidt het onteigenen van gronden tot hoge kosten. Een of enkele percelen onteigenen kan wellicht op locaties waar voldoende opbrengsten gegenereerd kunnen worden. Maar meestal is het opbrengstpotentieel niet voldoende en leidt onteigening tot deficitaire grondexploitaties. Vanwege diezelfde wetgeving en jurisprudentie leidt het publiekrechtelijk kostenverhaal (via exploitatieplannen) trouwens ook vaak tot tekorten. Via zowel onteigening als het exploitatieplan worden eigenaren namelijk het recht toegekend om vanaf de start, voordat men enige inspanning heeft gepleegd om zijn gronden tot ontwikkeling te brengen, de toekomstige waardestijging te kapitaliseren. De onteigeningsvergoeding en de inbrengwaarde van grond in exploitatieplannen rekenen dus de toekomstige, maximaal mogelijke ontwikkelingswaarde mee, hetgeen leidt tot het weglekken van de waardestijging. Het stimuleert grondeigenaren niet om werk te maken van gebiedsontwikkeling, maar juist om te vertragen. Weggelekte waarde kun je dan niet meer inzetten om de kosten (en dus de ruimtelijke kwaliteit) te dekken. Geen wonder dat geen van beide instrumenten populair zijn bij gemeenten.

Het is ook niet te begrijpen dat de raad vervolgens voorstelt niet verder te gaan met de in de Aanvullingswet aangeslagen weg richting stedelijke herverkaveling: nota bene het enige financieel (en politiek trouwens ook) haalbare alternatief voor dure grondverwerving en onteigening. In stedelijke herverkaveling is er namelijk geen behoefte om de grond te kopen of te onteigenen, eigenaren worden gecompenseerd met bouw- en woonrijpe kavels die economisch een hogere waarde hebben dan de oorspronkelijke kavels. Men wordt per saldo dus rijker, maar de waardestijging wordt deels ingezet om de openbare infrastructuur en andere ruimtelijke kwaliteiten te betalen. De lasten in ruil voor de lusten. Op dit punt sluit ik me aan bij de verontwaardiging van Van der Krabben, De Zeeuw en Paul van Dijk (deze laatste publiceerde ook in dit medium, ‘Gebiedsontwikkeling: meer dan onteigening en kostenverhaal’, 27 juni,), die vaak, net als ik, graag naar succesvolle ervaringen met stedelijke herverkaveling in het buienland verwijzen. Uitsluitend verwijzen naar de Duitse ervaring, zoals De Zeeuw consequent in deze en andere publicaties doet, vernauwt trouwens de gedachtenvorming: de Duitse herverkaveling vergt een behoorlijke actieve inmenging van gemeenten en leidt doorgaans tot een onvolledig kostenverhaal, met vaak een gierig pakket aan openbare infrastructuur als gevolg. Het kan zeker een alternatief bieden voor gemeenten die actief grondbeleid wensen te voeren in moeilijke locaties omdat de financiële risico’s kleiner zijn dan traditioneel actief grondbeleid, maar niet voor gemeenten die het initiatief en de financiële risico’s graag bij de markt laten.

Tot op zekere hoogte deel ik trouwens de opvatting van de raad dat de thans in het ontwerp Aanvullingswet grondeigendom opgenomen regeling Stedelijke Kavelruil niet optimaal is vormgegeven. Het bevat namelijk geen dwangelement, het gaat uit van vrijwillige overeenstemming tussen alle eigenaren, en beoogt dan hun samenwerking te faciliteren. Ik neem aan dat de raad, terecht, redeneert dat in de praktijk van gebiedsontwikkeling juist het heel lastig is deze eensgezindheid te bereiken. Maar om meteen de ingeslagen weg richting stedelijke herverkaveling af te kappen lijkt me onverstandig. Ten eerste omdat er situaties zijn waarin eensgezindheid wel bereikt kan worden, ook al zijn ze niet gemeengoed: daar waar eigenaren een gemeenschappelijk achtergrond hebben en waar niet vele investeringen nodig zijn in ruimtelijke kwaliteit. Ten tweede omdat de regeling in ieder geval een eerste stap is in de goede richting, al is het een kleine. Het mag kloppen dat op dit moment geen politieke raadvlak is voor een meer effectieve regeling, maar het huidige voorstel kan in enkele gevallen wel helpen en, vooral, men kan ermee ervaring opdoen en afwachten op een gunstigere politiek scenario. De raad had dus voorstellen moeten doen voor een verbetering van de regeling Stedelijke Kavelruil, en niet tot het afschaffen ervan. Zeker omdat ze pleit, en terecht, voor het versterken van het publiekrechtelijk instrumentarium in faciliterend grondbeleid. Haar conclusie lijkt te leunen op een inhoudelijke, verkeerde inschatting, en niet het gevolg te zijn van gebrek aan durf. De raad doet namelijk elders een gewaagd voorstel: gemeenten de mogelijkheid geven de instrumenten onteigening en kostenverhaal over te dragen aan de markt. Of dit voorstel, zoals De Zeeuw suggereert, on-rechtstatelijk is valt, na een zorgvuldige lezing van het advies, te nuanceren. De raad stelt namelijk voor dit gebruik voorwaardelijk te stellen aan een publieke afweging, en daar zijn meerdere succesvolle voorbeelden van in andere Europese landen.